农村土地管理和耕地保护的疏与堵

——以隆回县为例探讨

周庆

　　近年来，隆回县的农村土地管理和耕地保护工作得到了县乡两级党委、政府的高度重视和有关部门单位的大力支持。但农村集体土地开发利用乱象依然存在，少数乡镇农民非法占用耕地建房遍地开花，形势严峻。耕地保护面临多重挑战，农村土地管理到了内通机制，外堵漏洞的关键节点。如何规范管理?得先找到原因，再疏堵结合，才能彻底扭转当前艰难局面。

　　一、究其“因”

　　(一)外在表现

　　具体表现为“五多一乱”，即：非法占用耕地建房的多、一户多宅的多、占地面积超标的多、原宅基地空置的多、因违法用地引发上访投诉的多，农民建房选址杂乱无序。

　　(二)内在原因

　　产生这些问题的根源，一是宣传力度不够，村民法制观念薄弱，绝大部分将分到户的承包土地视为家庭“私人财产”，有强烈的据为自有欲望，而到达此目的的最佳方式就是占地建房;二是层级关系未理顺，监管合力难形成，执法难度大;三是各级土地管理责任未落实、履职尽责不到位，基本上是国土资源部门在单打独斗;四是村庄发展建设规划滞后，新农村建设投入不足;五是执法效果不明显，打非治违就像“隔靴抓痒”，抓不到痛处，无任何震慑力，政府逐渐失去了公信力和威望，甚至还会发生暴力抗法的情况。

　　(三)他山之石

　　借鉴农村土地管理比较好的地区的成功经验，如山东：村民建房都是由村里统一调配和规划，农户符合分户或受地质环境影响需搬迁建房，只能在村里指定区域、地点建设，且原占用土地复垦后又在村里进行经营权分配，村民无任何私占土地建房的想法，因而耕地保护压力较轻。江浙等发达地区：农村建房做到了统一设计和规划，住宅都是成片建设、基础设施配套且布局合理，小区式管理，独具风格，一眼看去很有江南韵味。

　　二、如何“疏”

　　(一)理顺监管职责

　　农村土地管理不只是国土资源部门一家的事，涉土管理单位很多，具体有：乡镇人民政府、国土资源、住建、规划、财政、农业、环保、水利、林业、村委会等。省市县都出台过明晰各单位职责的文件，综合整理如下：

　　1、乡镇人民政府：乡镇人民政府是农村建房管理的实施主体，将农村建房管理权限依法下放给乡镇人民政府，要督促有关部门根据各自职责开展工作。应加强农村建房的规划、建筑方案审批，施工、质量安全监管，违法建设的查处等工作。要加强巡查，及时发现违法建设行为，依法处理。乡镇人民政府主要负责人为本辖区内违法用地建房第一责任人。

　　2、国土资源部门：要清理一户多宅，杜绝占用基本农田现象，建立和完善承包地和宅基地的调配机制。乡镇国土资源所负责辖区内建设用地建房的巡查工作，对未及时发现和制止辖区内违法用地建房行为负主要责任。

　　3、住建部门：要牵头制定当地农村建房管理办法，对审批条件、流程、时限及建房选址、规模等做出具体规定。对危房改造等政策性建房予以引导，督促其不占用耕地建房。

　　4、城乡规划部门：要组织科学编制村镇规划，严格履行乡村建设规划许可制度。加强农房设计的指导和审查，发现不符合基本建设要求的当即告知建房户，提出处理建议。

　　5、财政部门：要整合有关涉农资金，确保农村建房管理工作经费，并对规范农村建房的工作典型实施奖补。

　　6、农业部门：深化农村经济体制改革和稳定完善农村基本经营制度，指导农村土地承包、耕地使用权流转和承包纠纷仲裁工作，指导农业生产和产业化发展。

　　7、村委会：是村民建房日常监管的基层组织，应结合实际，制订村规民约，规范村民建房行为，主动掌握村民建房动向，发现违法建设行为及时劝阻，并上报乡镇人民政府。

　　明责不是为了推责，只有各司其职才能保证监管畅通，才能真正做到全方面监管，形成合力。强调一个部门的职责而忽视其他的监管主体就会成一只脚走路，吃力而低效。

　　(二)强化政策引导

　　1、加强科学规划引导。加快制定村镇布局规划和镇区规划，根据村镇布局规划要求和行政村区划调整情况制定村庄规划。规划要充分考虑农村生产生活的实际需求，合理确定农村居民点的分布、范围、规模和设施配套，明确建房位置。严格履行乡村建设规划许可制度，不符合规划要求的，不得批准建房。引导村民到规划确定的居民点选址建房，避开地质灾害易发地段和危险区域，严禁在基本农田保护区、生态资源保护区、风景名胜区等控制区建房。

　　2、严把村民建房审批关。一户村民只能拥有一处农村住宅，家庭中有子女已达婚龄，达到分户条件的要在公安机关依法进行分户登记才可以作为两个家庭户型。有旧宅基地的村民申请使用住宅建设用地，必须退出旧宅基地，在用地申请时向村委会按耕地(水田)开垦费标准缴纳旧宅基地退出保证金，并签订旧宅基地退出合同，确保按期拆除旧房，建房户交出旧宅基地后，保证金予以退还。乡镇人民政府对保证金进行监督管理。严格按照相关规定控制村级公共服务用房及行政办公用房面积，坚持“一房多用”，并村后要充分利用原村部办公用房，避免超标和重复建设，严控以建设农村综合服务平台名义乱占耕地、大兴土木。

　　3、履行告知和三到场义务。农村村民申请建住宅，必须先经村委会或村民代表会议三分之二以上代表讨论通过，张榜公示7个工作日无异议，由村委会签署意见再报所在地国土资源所。国土资源所受理后与乡镇相关工作人员统一踏勘，对符合建房条件的依法履行地灾风险和资料告知义务，确定每户总用地面积标准，对不符合建房条件的说明理由。

　　严格落实农村村民建房用地管理“批前四公开”和“批后三到场”制度，即用地计划指标公开、申请建房公开、上报审批用地名单公开、审批结果公开;做到定点踏勘到场、放样定桩到场、竣工验收到场。

　　4、大力推进集中连片建房。在农户自愿、方便生产、符合规划的前提下，引导村民到规划确定的农村居民点建房。多方筹措建设资金，加大对农村集中居民点的投入，完善配套设施，完善社会保障体系和服务体系，改善生产生活条件，让村民“进得来、留得住、过得好”。整合涉农资金，统筹安排好危房改造、地质灾害搬迁、易地扶贫搬迁、土地综合整治等各项资金，“好钢用在刀刃上”，提高涉农资金使用效率。加快推进集镇建设，提高集镇综合承载能力和辐射带动能力，引导农业人口就近进入集镇购房居住。

　　5、不动产权登记向乡镇延伸。国家在积极探索农村经济体制改革，已允许将闲置村民住宅出租，鼓励向本村无房或危房户转让。开展农民住房财产权抵押贷款试点工作，推广试点经验。村民办理不动产权登记的意愿将大大增强，因为不动产权证是凭证，没有证就贷不了款，没有证房子不好外租。一些违法建房在办理不动产权证时将受阻，通过这种倒逼机制，在一定程度上也可缓解违法建房的压力。不动产权登记的全面铺开，对进一步核实一户一宅和少批多占等违法行为提供了帮助，也为以后处置此类问题提供了资料和证据。

　　(三)严肃落实监管责任

　　参照山东成功经验，村一级的管理才是政策是否落实的根源，我县农村土地管理混乱的原因有很大一部分是村干部能力有限、管理失位所造成的，有些村干部甚至是违法行为的始作俑者。往往在上面“狂风大作”的政策到下面就变成了“细雨绵绵”，甚至是“春暖花开”。涉土矛盾纠纷的化解也主要靠村委会和村民小组，信访事项到最后还是会落到乡镇和村组，还不如主动出击，越早化解难度越小。2011年，隆回县委政府先后印发了《隆回县耕地保护监管问责暂行办法》和《关于进一步加强土地管理的意见》，详细的阐述了乡镇人民政府、相关职能部门、国土资源所、村委会未履行好监管职责时如何问责，此处不再赘述。

　　(四)落实举报奖励制度

　　除了建立国土资源信息员制度，凡属举报范围内的案件，符合下列举报奖励条件的，经查证落实后，应给予举报人奖励。举报行为奖励条件：1.被举报的违法行为情节严重且与举报人无直接利害关系的;2.国土资源执法监察部门尚未掌握的违法线索;3.改违法行为属第一次被举报。确定奖励标准和奖金领取方式。奖励经费有县财政核拨，由县国土资源局统一管理，专款专用，严格奖金的发放和使用。受理举报单位对举报人实行严格保密，对举报的情况和资料实行专人、专案、专卷管理，未经举报人同意，不得将举报信息以任何形式对外公开。

　　(五)加强宣传和教育培训

　　制度的落实离不开强有力的宣传，全方位、多渠道、不间断宣传有关农村土地管理的法律法规和政策规定，形成持之有效舆论氛围。对规范农村建房的典型大力宣传推介，对违法违规建房行为予以曝光，引导村民提高依法建房和理性建房的意识，杜绝出现违法违规建房。充分利用“4.22世界地球日”、“6.25全国土地日”等重大宣传日,加强农村土地管理的宣传和普及力度,鼓励充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒地、废弃地,少占耕地,努力提高基层干部和广大农民群众保护耕地、爱护耕地、依法用地的意识,营造良好的土地管理氛围。

　　三、怎么“堵”

　　以疏为主、堵为辅，疏是目的，堵是措施，怎么消除长期困扰隆回县农村土地管理和耕地保护存在的顽疾，就要对症下药，标本皆治。

　　(一)强化动态巡查和定期检查

　　1、完善动态巡查。按照分片和联村负责的机制，落实动态巡查责任人。对巡查工作制度进行细化和完善，建立巡查台账，制定土地动态巡查“零报告”制度，进一步细化和完善动态执法巡查职责分工、巡查工作制度等措施，对每月巡查情况进行分析，及时发现问题并责令纠正，对发现的重大违法案件，及时、制止、上报并依法查处。

　　2、开展定期检查。对重要地段、重要时期、重点工作开展定期检查。扎实开展卫片执法检查工作和12336举报线索核查处理，完善源头防范机制，对发现的违法占地做到早发现、早制止，从源头上控制乱占耕地尤其是占用基本农田的行为。

　　乡镇长、国土资源所长分别为乡镇和国土资源所耕地保护监管工作第一责任人，分管国土资源工作的负责人、驻村干部、联村的国土员为耕地保护监管工作直接责任人，村(居)委会主任或享受固定补贴的干部为村级耕地保护监管工作的直接责任人。

　　(二)加强执法监察打击力度

　　1、将违法占地消灭在萌芽状态。国土资源部门作为农村土地执法监管的法律主体，对于农村违法占地建房等土地违法行为，国土资源所要及时进行立案查处，并加强萌芽状态的制止。及时收集土地信息员和群众举报的违法占地反馈，登记和核实，确保土地违法信息得到及时传递、知晓和处置。将违法占地消灭在萌芽状态，一是能减轻执法压力，减少执法工作量，降低耕地破坏程度;二是能减少群众经济损失，制止的越早群众投入的建房资金越少，采取强制措施时抵触情绪就越低;三是能趁早做好政策引导，对符合建房条件的，引导其到集中建房点或村划定区域建房，对不符合建房条件的说明理由，消除其建房意愿。

　　2、乡镇主导和部门管理结合。乡镇人民政府是农村建房管理的实施主体，对于未成型的违法建筑物：一般指第一层未完成封顶的房屋，由乡镇人民政府牵头组织集中执法，进行强制拆除;对于已建新房应当拆除旧房的，当事人逾期不自行拆除的，由乡镇人民政府依法组织拆除。

　　县城规划区及其它乡镇城建规划区内的土地违法行为，由城乡规划管理部门查处为主;国、省、县道两旁的土地违法行为，由县、乡公路管理部门查处为主;其它区域内的土地违法行为，由乡镇人民政府和国土资源部门查处为主。

　　3、完善联合执法模式。乡镇人民政府、国土资源、住建、规划、农业、林业等涉土管理单位，纪检监察、司法机关要加大土地违法案件查处力度，严厉打击非法买卖占用集体土地行为。建立健全涉土管理部门与纪检监察、司法机关办案协作和案件移送制度，对非法买卖占用集体土地案件发现一起查处一起，做到既查处土地违法行为，又查处违法责任人。建立约束机制，对土地违法行为较多的乡镇，停止或减少国土资源部门的项目或资金的安排投入。

　　4、创新执法模式探讨。探索组建南北两个执法中队，人员从县执法监察大队和各所抽调组成，划定管理区域，明确职责职能。目的是整合执法力量，破解执法难、执法效果不佳的难题。任务是负责做好管辖区内的国土资源苗头性、初发性违法行为的控违拆违工作;对需要开展集中拆违行动的，在乡镇人民政府的牵头组织下，参与统一行动。

　　(三)突出村组管理的堡垒作用

　　一是强化提高村组干部思想认识，把国土资源法律法规列入村组干部培训的重要内容，切实抓好村组干部的培训教育，提高村组对国土资源法律法规和政策的理解力、执行力和操作力;二是建立乡镇人民政府对村级土地管理的奖惩机制，进一步健全最严格的耕地保护制度，将耕地保护列入村干部考核“一票否决”内容，对耕地保护监管不力、违法行为频发的村主要责任干部就地免职，对耕地保护工作突出的村干部予以奖励，进一步明确乡镇政府、村级组织在农村土地管理工作的责任;三是完善国土资源管理体制，在村级组织配备土地管理专干，专门从事土地管理工作，把土地管理工作机构延伸到最基层;四是保障充足的经费，采取强有力的措施解决好农村土地管理及保护耕地的经费，提高村组干部的积极性。

　　逐步改变村民的土地“私有”意识，增强集体所有意识，村民对土地只有承包经营权、没有支配权，土地为集体共同所有，由集体说了算。消除农村土地管理的“无政府”状态，建立“村民议村民定、村民建村民管”的村民建房自治机制，依托村务监督委员会，组织干部群众参与管理，对村民建房申请提出意见。有条件的地方可以设立村民建房理事会，明确规划建设协管员。

　　综上所述，加强农村土地管理和耕地保护工作的关键在于是否发挥了乡镇人民政府的作用，是否调动了广大镇村干部的积极性，村干部是否起到了协管作用，各职能部门是否按职责积极参与，只有这样，才能真正做到落实耕地保护共同责任，才能真正管好农村土地。