隆回县财政局 杨开科

　　“非税收入已经成为政府财政收入的重要补充。如果把财政收入比作粮食，那么税收就是主粮，非税收入则是杂粮。主粮、杂粮都是粮，按照现在人们的生活习惯，吃了杂粮更有营养”。我们把政府非税收入称为“杂粮”，比喻贴切，生动形象。

　　据统计，我省贫困地区县(市)财政总收入和本级财政收入中，“杂粮”比重一般分别在30%和40%以上。笔者试图从贫困地区基层财政的视角，阐述“杂粮”的作用、剖析“杂粮”的尴尬，探讨“杂粮”的前景。

　　一、经济发展离不开财政“杂粮”

　　1.“杂粮”是财政收入的重要组成部分。由于管理体制、历史包袱及地理条件等因素的制约，贫困地区财源枯竭，税源严重不足，财政收入的总量相对较小。所以，其财政收入中的“杂粮”份额十分突显。而未纳入公共财政预算管理的“杂粮”，即纳入财政专户管理和纳入政府基金预算管理的“杂粮”，数字更为可观。以致有人诘难“杂粮”在财政收入中的比重过高。但笔者认为，这种比重高低，只是衡量当地财政困难情况的重要指标，实际上越贫困的地方财政越依赖“杂粮”支撑。

　　2.“杂粮”是弥补经费不足不可或缺的部分。某贫困县编制的2012年部门预算所核定的公用经费标准是：办公费、业务费、一般购置费分别按在职人员年人平2000元、100元、30元计算;交通费即车辆维修、油料及保险基本费，按编制内车辆6000元/台.年和在职人员600元/人.年计算;维修费按单位实有房屋面积2元/平方米.年计算。失业保险费、残疾人就业保障金等几项预算都未安排。如此低的公用经费预算标准，对于部门、单位来说是捉襟见肘，经费严重不足。

　　据了解，贫困地区县(市)财政编制部门预算确定的公用经费标准基本上比较接近。为此，部门、单位为了正常开展工作，只能用行政事业性收费收入财政安排的成本性支出结余、办案补助支出结余、服务性收入结余、培训收入结余、办公场地和办公设备出租出借收入等“杂粮”来弥补单位经费不足。

　　3.“杂粮”是发展经济的重要资金来源。事实上，每一个城市建设、每一个财源项目建设、每一个经济开发区建设，无不与“杂粮”投入有关。贫困地区财政困难，资金紧张，上级转移支付资金有限，项目资金奇缺。为此，贫困地区要想快速发展经济，就必须出让建设用地，取得土地出让收入即“杂粮”，然后反哺城市基础设施建设、征地和拆迁补偿、土地开发、支农等支出。国有土地出让收入这块“杂粮”，一直以来数额较大，效益明显，已成为促进贫困地区区域经济发展的重要资金来源。

　　4.“杂粮”是体恤民生、构建和谐社会的重要资金补充。地区要发展，城市要建设，就肯定会涉及到各方面的利益，产生许多矛盾，出现一些不和谐因素。这些利益、矛盾以及不和谐因素的调和需要大量的资金投入。比如项目建设征用的土地和拆迁房屋，就必须进行补偿、并对失地农民进行安置，这块资金主要依赖于“杂粮”的投入。只有对征地和拆迁进行了合理的补偿，对失地农民进行了妥善安置，才能确保社会稳定。再就是“杂粮”也是保障民生的重要资金补充，社会福利事业建设、保障性住房建设、弱势群体关爱、价格调节等等，相当部分民生项目离不开“杂粮”的投入。

　　二、九大原因凸显财政“杂粮”尴尬身份

　　1.认识不足。人们对“杂粮”普遍认识不足。老百姓以为“杂粮”不是税收，征收没有法律依据和强制性，不具有缴纳义务，可缴可不缴;执收单位以为，“杂粮”征收是单位的事，征多征少无所谓，自我征收的“杂粮”应当自由支配;各级领导以为，“杂粮”无关大局，不必要管这些鸡毛蒜皮的小事。2004年出台的《湖南省非税收入管理条例》，由于约束力不强，无法从根本上提高对“杂粮”的认识。

　　2.体制不顺。税收由国税或地税部门直接征收，对征收对象来说都是综合平衡的。而“杂粮”的征收独立性不强，征收管理部门在财政，执收部门在有关主管单位，收和不收、收多收少随意性大;国家财政部和其他部分省市没有设置独立的管理机构，有关“杂粮”管理的政策、业务处理名不正言不顺。因此对“杂粮”的管理，多是力不从心。

　　3.乱收滥罚。由于“杂粮”的征收依据不成体系，五花八门的行政事业性收费、服务性收费、罚款其征收依据各不相同、相对独立。受利益的驱动，为保证财政总收入的稳步增长，部分贫困地区政府只好大幅增加财政收入中的“杂粮”成份。“杂粮”大幅增加，不可避免地会衍生出乱收费、重复收费、滥罚款问题。

　　4.刻意隐瞒。根据有关审计、财政法规检查、非税收入稽查等报告发现部分贫困地区刻意隐瞒“杂粮”。把该缴入国库纳入财政公共财政预算管理的，纳专户管理;把该缴入国库纳入政府基金预算管理的，纳入其他专户管理或收支扎差管理。究其原因，这些贫困地区以为“杂粮”全部缴入国库，会增加本级可用财力，可用财力是上级计算安排转移支付的重要因素，所以担心上级减少安排转移支付或其他专项资金。

　　5.人为虚增。按照上级对下级考核指标的要求，每年财政总收入、本级财政收入必须按一定比例增长。贫困地区迫于考核的要求，只好违心地作技术处理——“空转”，就是在未实现财政收入的情况下，将其他资金当做财政收入缴入国库或凭空虚假收入入库。“空转”无法虚增税收，实际上在账务处里时只能虚增“杂粮”。

　　6.预(决)算难编。目前尚未出台科学的“杂粮”预(决)算编制办法，各级财政对于编制“杂粮”预(决)算感到非常棘手。地方各级人大审议财政年度预(决)算报告时，年年要求编制政府基金预(决)算，但年年没有一个地方编制出标准的政府基金预(决)算。

　　7.支出难管。“杂粮”支出预算一般牵涉到执收单位、执收个人切身利益，而贫困地区在安排单位预算时，标准偏低，执收单位公用经费、人员经费及办案经费缺口往往需要“杂粮”来弥补，在支出来自于“杂粮”的资金时，是否合法合规很难监控。

　　8.项目繁杂。当前“杂粮”的收入项目实在繁杂，基层执收单位经办人员，很少有人能直接表述完整所在单位有哪些项目;更不能说明哪些应纳入公共财政预算管理、哪些属政府基金预算收入、哪些可以纳入专户管理;分不清哪些是专项收入、哪些属上下级共享收入或分成收入。虽然财政部有了统一的《政府收支分类科目》，但鱼龙混杂的部门或地方政府红头文件下达的“杂粮”收入项目不计其数，给“杂粮”的收入项目增添了混乱。

　　9.立法滞后。我省2004年率先出台了《湖南省非税收入管理条例》，其他省市也相继出台了符合各省市特点《条例》或《办法》，实际上有了一定的法律法规基础。然而中央只有加强“杂粮”管理的有关通知，对于“杂粮”的范围、征收管理、资金管理、票据管理及监督检查、管理机构、管理模式没有统一的法律条文。

　　三、财政“杂粮”管理要有突破和创新

　　1.加快立法步伐，创造良好的法制氛围。财政“杂粮”管理在全国来说目前确是多样化。财政状况好的地方可有可无，可管可不管，贫困地区就显得特别重要。中央相关部门应当及早起草加强“杂粮”管理的法律条文，并报国务院、全国人大审议颁布实施。让全国各级各部门以及普通老百姓有法可依，自觉履行法律义务和权利，创造良好的法制氛围。

　　2.加大宣传力度，切实提高对“杂粮”管理的认识。首先应当让各级各部门领导充分了解“杂粮”的概念和内涵，充分认识“杂粮”管理的重要性，将其与税收管理一样，提到重要议事日程;其次是应当充分利用各种宣传平台和工具，大张旗鼓地宣传造势;将“杂粮”的概念和内容纳入相关学校教科书，并在高等院校设置专门专业;再就是在出台“杂粮”有关政策时，应充分征求贫困地区基层工作人员、老百姓、企业家、人大代表、政协委员等社会各界、各层次意见，让大家能够及时正确接受政策、认识政策、理解政策。

　　3.加大改革力度，完善“杂粮”管理办法。一是理顺“杂粮”管理模式，逐步与国税、地税管理模式接轨。二是精减“杂粮”项目。构建科学规范的税费体系，取消不合法、不合理的收费项目。对依法予以保留的“杂粮”项目必须进行重新认定，并以法定的形式向社会予以公布。三是科学界定“杂粮”范围。不得将应纳入政府性基金预算和国有资本经营预算的“杂粮”以及经营服务性收费、医疗收入以及其他事业收入、经营收入等纳入公共财政预算管理。

　　4.加大监控力度，建立行之有效的“杂粮”监管体系。一是净化“杂粮”数据。上级对下级财政收入的考核指标应当以当地人大审议通过的财政预算为依据，不得人为设置增长指标，不得长官意志施压。同时应当全面清理“杂粮”过渡账户，防止“杂粮”体外循环。二是制定切实可行的征收措施。三是加大科技投入，构建先进的“杂粮”管理平台，实现对全省非税收入征管业务的处理、数据的集中和整合，并对共享的数据进行深层次的挖掘、分析。此外，上级职能部门应加大查处力度，严格约束“杂粮”收支行为。

　　5.加大调研力度，制定科学合理的“杂粮”征收成本核定办法。在核定“杂粮”征收成本时必须认真调查研究，根据征收“杂粮”的实际征收成本逐项进行核定，并制定科学合理的“杂粮”征收成本核定办法。绝不可按征收比例安排经费或进行奖励。

　　6.加大政府统管力度，全面实施“杂粮”收支预(决)算制度。公共财政预算收入中的“杂粮”，除核定的征收成本纳入单位部门预算外，必须视为税收收入一样纳入财政总收支预(决)算。政府性基金和国有资本经营收入，当年无法编制预(决)算，应采取当年收入下年使用的办法，实现全面而且准确无误地编制预(决)算。

　　7.加大资金倾斜力度，缓解贫困地区财政困难状况。一是“杂粮”不做为计算转移支付因素。鉴于贫困地区“杂粮”占公共财政收入比重较高的特殊性，上级在计算转移支付时不计入可用财力。二是建议上级全面取消对贫困地区“杂粮”的分成。三是建议上级加大对贫困地区政策、项目和资金的投入力度。