唐章平 曾峤林 杨剑平

      为深入开展学习实践科学发展观活动，全面贯彻实施《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》），我办以乡镇政府行政程序建设为重点，深入到乡镇，开展了专题调研活动。

一、乡镇政府行政程序建设现状

    《规定》自去年颁布实施以来，乡镇政府在强化依法行政的意识、完善各项规章制度、促进乡镇经济依法有序发展、政务（村务）公开等方面取得了一定的成绩，但按照行政程序建设的要求，仍然存在一些问题。
      1、不按程序、简化程序办事的问题依然存在。乡镇政府工作被“一票否决”的单项指标较多，如计划生育、综合治理、安全生产、财政税收、城管卫生、动物防疫、越级上访等，为了不被“一票否决”，某些乡镇不按程序或简化法定程序办事的现象；有的乡镇单纯地以经济建设为中心，认为只要把经济工作和各项中心工作搞上去了，完成了任务，就可以得到上级的表彰和奖励，按不按法定程序办事无关紧要；有的乡镇领导政治敏锐性不强，不能及时准确领会中央、省、市有关精神，不按法定程序随意表态；有的乡镇、村组在落实中央行政支付、决定单位重大事项等不公开、不公示；相当多数的乡镇在处理重大事项时，行政决策未按程序落实到位，解决乡镇重大问题仅仅只有党政联席会议这一道程序。
      2、多头管理，责权利不统一。根据调查，我市各县、市、区乡镇政府每年与上级政府及工作部门签定的责任状在30至70份之间，作为乡镇主要负责人，责任重大。但乡镇的各个执法部门如工商所、国土所、规划所、林业站、电管站等都是由上级政府部门管理的，乡镇政府没有直接领导和管理的权力。当前的现状是，上级主管单位掌握着乡镇 “七站八所”的人、财、物和收费职能，所得利益却和乡镇政府无太大关系，乡镇政府往往是管着一些不该管、管不了、管不好的事，一旦出了问题，按照“属地管理”原则，责任又由乡镇政府负责人来承担，如国道过境车辆出现重大交通事故，境内中石油、中石化加油站出现重大安全事故等，该乡镇行政主要负责人和分管领导均在问责范围内，而真正的管理权、检查权、处罚权实际上与乡镇无关，从而导致办事程序过多过长、部门之间相互扯皮、政府权利部门化、部门权利利益化、乡镇干部代上级职能部门受过等现象。
      3、机构设置不健全。加强行政程序建设，目的在于推进政府自身建设和改革，提高政府的工作水平。《规定》颁实施以来，市、县两级政府都由政府法制办公室来具体负责《规定》的贯彻实施，但乡镇政府既没有一个专门的机构来执行，也没有专门的人来负责此项工作。乡镇文件的出台和行政裁决一般由党政综合办公室负责；行政调解由政法综治办公室和司法所负责；政务（村务）公开由经管站负责；行政支付、行政给予、行政征收由财政所负责；行政合同、行政指导、行政监督都是依靠上级政府部门做工作。缺乏行政义务和违反程序规定的后果与责任追究，缺乏对行政相对人的合法权益保护。
      4、学法、用法的氛围还不浓厚。一是乡镇工作人员每年的普法教育和普法考试是形式大于效果，因此在处理群众工作时，当群众有意见想不通时，不是用宣传法律法规和党的政策作细致的群众思想工作来解决，而是用老套套、老办法，单纯依靠行政命令手段处理事情，如计划生育、社会抚养费征收等工作，个别乡镇不是按行政程序做到优质服务，而是按“通不通三分钟，再不通龙卷风”的老套路办事，造成干群矛盾激化；有的工作人员不懂法，自以为是，有的没有摆正权与法的关系，认为手中有权，可以超越法律之上，存在以权代法的现象。如某乡镇扣留老百姓的粮补资金不发放到个人，而是用于乡村道路建设，自以为用老百姓的钱办老百姓的事无大错，被国务院批示追责。有一位村主任为了连选连任，在选举前几天将上级发放的救济款分别送到几位有影响力的村民手中，选举后被揭露，造成群体性上访事件，经查实被依法罢免村主任职务；还有的工作人员只是把法律放在口头上，做表面文章，没有把法律法规用到实处。二是随着法律知识的普及和群众法律意识的提高，部分群众都能用法律的武器来保护自己的合法权益，但大部分群众在权益受到侵害时不是先找法律，而是先找关系、开后门，个别群众不惜动用财力寻求庇护，甚至有些人采取集体上访、聚众闹事等过激行为来抵制政府，对抗法律，严重干扰了政府正常的工作秩序，损害了党和政府与人民群众的关系，从而引起各级党政领导的高度重视。

二、乡镇政府行政程序建设的几点思考

      乡镇政府是直接联系广大人民群众的切身利益的最基层行政机关，一切工作都与群众直接面对面，如何做到依法行政、合理行政，建设科学合理的行政程序显得尤为重要。通过对乡镇行政程序建设现状的了解，广泛听取各方面意见，结合《规定》，集中我办调研组的意见，认为加强乡镇政府行政程序建设应该从如下几个方面努力。
      1、要加强学习宣传。加强乡镇行政程序建设要始终保持清醒头脑，转变“人治”思想，实现管理从靠行政命令的手段转变到运用法律的手段上来，强化行政程序建设的自觉性，树立依法行政的责任感和紧迫感；加大对《规定》的学习宣传力度，通过行政程序建设，做到科学决策，用法律来指导工作，解决实际问题。同时也要要求广大人民群众学法、知法、懂法、守法、用法，在不断增强领导干部、执法人员的法治意识的同时，进一步培养和提高人民群众的法律素质。
      2、要明确权限职责。加强乡镇行政程序建设就应该要正确界定乡镇政府的职权和管辖，科学划分和合理配置上下级政府和政府部门之间的职责权限，一要执法重心适当下移，二要适当减少执法层次，三要赋予乡镇政府能够履行职责的相应权限，只有这样才能依照《规定》规范行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政给付、行政征收等行为，充分发挥其在政府管理中的重要作用。才能使乡镇政府成为行政执法过程中责权利相统一的基层政权。
      3、要加大行政公开力度。积极推进信息公开，促进政府管理的公开、便民、规范、廉洁。认真贯彻落实国务院《政府信息公开条例》，把行政公开作为一项重要的程序制度来建设，认真抓好乡镇政务公开和村务公开，建设公开、公平、公正的透明政府。一要公开依据，在实施执法行为或作出最终行政决定之前向社会或行政相对人公开；二要公开决定过程，将行政决定形成过程的有关事项向行政相对人和社会公开；三要公开结果，作出影响行政相对人合法权益的行政决定后，及时将行政决定的内容以法定形式向行政相对人公开；四要规范公开方式，要使公众熟知行政公开的地点、时间、项目等；五要扩大公众参与，要建立和健全公开征求意见、陈述申辩以及投诉举报等制度，要启动行政听证程序，广泛采纳公众意见和建议。
      4、要严格行政决策。乡镇行政决策的质量，直接关系到该辖区范围内的经济发展、大局稳定和社会和谐，为了避免行政决策，特别是重大行政决策的失误，乡镇政府应严格按照《规定》明确的重大决策的范围，经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等程序，形成最后决策。同时要加强规范性文件的管理工作。
      5、要提高行政效能。提高行政效能是建设高效政府的必然要求。乡镇政府在提高行政效能方面特别要注意高效便民原则，要理顺行政关系，防止推诿扯皮现象发生，综合性问题要采取联席会议制度解决，行政执法要确立“一个窗口对外”，要注重时效，对不作为和缓作为行为进行责任追究。一是行政给付要及时高效准确地落实到相关群众身上，不得索、拿、卡、要或挪作它用；二是行政调解要建立高效、便捷、成本低廉的矛盾化解机制，进一步完善乡镇调处民事纠纷制度；三是对森林火灾、安全事故等特殊突发事件要有充分必要的行政应急预案；四是要加强电子政务建设，推进政府上网工程，重视行政合同、行政指导在行政管理和服务中的作用。
      6、要强化层级监督。一是加强县以上人民政府对乡镇的监督，特别是强化监察、审计等专门监督机关依法履行法定职责；二是接受人民代表大会及其常务委员会的监督；三是接受人民政协的民主监督；四是依法接受司法机关的监督；五是接受新闻舆论和人民群众的监督，同时要确立绩效评估、行政问责和责任追究制度。
    （作者单位：邵阳市人民政府法制办）